De la elaboración de las leyes (Arts. 81-92)

El mapa del tema

El proceso de elaboración de las leyes se articula en iniciativa legislativa, tramitación bicameral con posible veto o enmiendas del Senado, sanción y promulgación regia, delegación legislativa excepcional en el Gobierno, Decretos-leyes de urgencia y referéndum consultivo, cada uno regulado por artículos específicos que se complementan entre sí. (art. 90)

Concepto de ley orgánica

Son leyes orgánicas las que desarrollan los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución, quedando así diferenciadas de las leyes ordinarias por su materia reservada. (art. 81)

La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exige mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, que debe manifestarse en una votación final sobre el conjunto del proyecto, requisito procedimental que distingue estas leyes de las ordinarias. (art. 81)

Objeto de la delegación legislativa

Las Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas que no estén incluidas entre las reservadas a ley orgánica, abriendo así la vía a la legislación delegada del Ejecutivo. (art. 82)

La delegación legislativa debe otorgarse de forma expresa, para materia concreta y con fijación de plazo, sin que pueda entenderse implícita ni por tiempo indeterminado, ni tampoco permite la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. (art. 82)

Prohibición de autorreforma en leyes de bases

Las leyes de bases no pueden en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases, límite absoluto que impide al Gobierno ampliar por sí mismo el alcance de la delegación legislativa recibida de las Cortes Generales. (art. 83)

Las leyes de bases tampoco pueden facultar al Gobierno para dictar normas con carácter retroactivo, garantizando así que el ejercicio de la legislación delegada respete el principio de irretroactividad en los términos fijados por las propias Cortes. (art. 83)

Oposición del Gobierno a proposiciones contrarias a la delegación

Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación, protegiendo así el ámbito material que le ha sido delegado por las Cortes Generales. (art. 84)

Ante la oposición del Gobierno a una proposición contraria a la delegación vigente, cabe presentar una proposición de ley para la derogación total o parcial de la propia ley de delegación, vía alternativa para superar el bloqueo del Ejecutivo. (art. 84)

Denominación de la legislación delegada

Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada reciben el título formal de Decretos Legislativos, denominación que las identifica como resultado del ejercicio de una delegación previa otorgada por las Cortes Generales. (art. 85)

El artículo 85 establece que toda norma gubernamental fruto de la legislación delegada recibirá el título de Decretos Legislativos, fijando así la denominación oficial y única que distingue a este tipo de disposiciones dentro del ordenamiento. (art. 85)

Límites materiales de los Decretos-leyes

El Gobierno puede dictar Decretos-leyes en caso de extraordinaria y urgente necesidad, pero estos no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. (art. 86)

Los Decretos-leyes deben ser sometidos inmediatamente a debate y votación de totalidad ante el Congreso de los Diputados en el plazo de treinta días siguientes a su promulgación, para que este se pronuncie sobre su convalidación o derogación. (art. 86)

Titulares de la iniciativa legislativa

La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras, sin perjuicio de las facultades reconocidas a las Comunidades Autónomas y a la iniciativa popular. (art. 87)

La iniciativa popular para presentar proposiciones de ley exige no menos de 500.000 firmas acreditadas y queda excluida en materias propias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional o relativas a la prerrogativa de gracia, según regula la ley orgánica prevista. (art. 87)

Aprobación gubernamental de los proyectos de ley

Los proyectos de ley deben ser aprobados en Consejo de Ministros antes de someterse al Congreso, lo que constituye el trámite previo indispensable para que una iniciativa gubernamental inicie formalmente su tramitación parlamentaria. (art. 88)

Los proyectos de ley remitidos al Congreso deben ir acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos, garantizando así que la Cámara disponga de la información precisa para su deliberación. (art. 88)

Tramitación reglamentaria de las proposiciones

La tramitación de las proposiciones de ley se regula por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa reconocida en el artículo 87. (art. 89)

Las proposiciones de ley que el Senado tome en consideración conforme al artículo 87 se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición, integrando así la iniciativa senatorial en el procedimiento legislativo ordinario. (art. 89)

Veto y enmiendas del Senado

El Senado dispone de dos meses desde la recepción del proyecto para, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas, veto que deberá ser aprobado por mayoría absoluta para producir efectos sobre la tramitación del proyecto. (art. 90)

El plazo de dos meses del que dispone el Senado para vetar o enmendar un proyecto se reduce al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados. (art. 90)

Sanción real de las leyes

El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, acto formal que culmina el procedimiento legislativo y confirma la voluntad de las Cámaras expresada en el texto definitivo aprobado. (art. 91)

Tras la sanción, el Rey promulga la ley y ordena su inmediata publicación, actos que completan el iter legislativo previsto en la Constitución para que la norma aprobada por las Cortes Generales despliegue sus efectos. (art. 91)

Referéndum consultivo sobre decisiones trascendentes

Las decisiones políticas de especial trascendencia pueden someterse a referéndum consultivo de todos los ciudadanos, mecanismo de participación directa previsto en la Constitución para cuestiones de particular relevancia para el conjunto de la sociedad. (art. 92)

El referéndum consultivo será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados, procedimiento que garantiza el control parlamentario sobre esta forma de participación directa. (art. 92)

Trampas de examen

• No debe confundirse el Decreto-ley del artículo 86, dictado por el Gobierno ante extraordinaria y urgente necesidad y sujeto a convalidación del Congreso en treinta días, con el Decreto Legislativo del artículo 85, que resulta de una delegación legislativa previa de las Cortes Generales. (art. 85, art. 86)
• La iniciativa popular no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia, límite frecuentemente olvidado al estudiar el ejercicio de la iniciativa legislativa regulada en el artículo 87. (art. 87)
• El veto del Senado a un proyecto de ley exige mayoría absoluta para su aprobación, pero el Congreso puede levantarlo ratificando el texto inicial por mayoría absoluta o, transcurridos dos meses, por mayoría simple, distinción que suele confundirse al estudiar el artículo 90. (art. 90)
• Aunque el Gobierno reciba una delegación legislativa amplia, las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de sí mismas ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo, límites del artículo 83 que no admiten excepción alguna. (art. 83)
• El plazo de treinta días para la convalidación de un Decreto-ley por el Congreso, regulado en el artículo 86, no debe confundirse con el plazo de dos meses, reducible a veinte días naturales en proyectos urgentes, que el Senado tiene para vetar o enmendar un proyecto de ley conforme al artículo 90. (art. 86, art. 90)

Chuleta final

• Regla mnemotécnica: leyes orgánicas exigen mayoría absoluta del Congreso en votación final; el veto del Senado a un proyecto también exige mayoría absoluta para interponerse, según los artículos 81 y 90 respectivamente. (art. 81)
• Cifra clave del artículo 87: la iniciativa popular exige no menos de 500.000 firmas acreditadas para presentar una proposición de ley ante el Congreso de los Diputados, requisito numérico fácil de retener para el examen. (art. 87)
• El Senado dispone de dos meses para vetar o enmendar un proyecto de ley, plazo que se reduce a veinte días naturales cuando el proyecto ha sido declarado urgente por el Gobierno o el Congreso, según el artículo 90. (art. 90)
• El Rey dispone de un plazo de quince días para sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales, tras lo cual las promulga y ordena su inmediata publicación, conforme establece el artículo 91. (art. 91)
• Dato clave: el Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación de un Decreto-ley, dentro de los treinta días siguientes a su promulgación, mediante un procedimiento especial y sumario, según el artículo 86. (art. 86)
• Recuerda las dos prohibiciones absolutas del artículo 83 para las leyes de bases: no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo. (art. 83)
• Clave para exámenes: la delegación legislativa del artículo 82 no puede entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado, y tampoco permite la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. (art. 82)
• El referéndum consultivo del artículo 92 es convocado por el Rey mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados, y sus condiciones se regulan por ley orgánica. (art. 92)

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