FICHA DE ESTUDIO PÚBLICA
Quién hace las leyes y quién gobierna
Tema 0 · Quién hace las leyes y quién gobierna. Las palabras y conceptos que tu temario da por sabidos.
En esta ficha
Introducción transversal de EuskadiOPE. No es un tema oficial de una convocatoria.
Tres funciones para entender las decisiones públicas
Una función es una tarea atribuida a una institución. Para orientarte en el Derecho, conviene distinguir tres: elaborar leyes, gobernar y juzgar. Se llaman función legislativa, función ejecutiva y función judicial. Esta separación permite reconocer qué institución establece una regla, cuál dirige su aplicación y cuál resuelve un conflicto mediante un proceso judicial. Las tres actúan dentro del marco de la Constitución y de las leyes.
La potestad es la capacidad jurídica para actuar en una materia. Por eso, ejercer la potestad legislativa significa tener atribuida la capacidad de elaborar leyes. En el Estado, esa función corresponde a las Cortes Generales. El poder ejecutivo es el encargado de dirigir la acción política y ejercer la función ejecutiva; corresponde al Gobierno e incluye dirigir la política y la Administración. La potestad jurisdiccional consiste en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y corresponde a los juzgados y tribunales establecidos por las leyes.
Un proceso judicial es el cauce legal por el que un juzgado o tribunal examina un asunto y lo resuelve. Los jueces y magistrados que integran el poder judicial son independientes y están sometidos a la ley. Independencia significa que su decisión judicial no depende de las instrucciones del Gobierno. Así, dirigir la Administración y resolver judicialmente un conflicto son tareas diferentes, aunque ambas puedan intervenir en un mismo asunto.
- Legislativo
- Elabora leyes.
- Ejecutivo
- Gobierna y ejerce la función ejecutiva.
- Judicial
- Juzga con independencia y conforme a la ley.
Las Cortes Generales: representación, leyes y control
La representación política permite que personas elegidas participen en las decisiones públicas en nombre de la ciudadanía. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por dos cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado. Una cámara es cada una de las asambleas que integran esta institución. Cuando lees «las Cortes», la expresión comprende ambas, aunque sus funciones concretas no sean idénticas.
El sufragio es el voto para elegir representantes. Los diputados del Congreso son elegidos mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos establecidos por la ley. El Senado es la cámara de representación territorial. Su composición combina senadores elegidos y senadores designados por las comunidades autónomas. Designar significa seleccionar a una persona por el cauce previsto para ello; en este caso, la Constitución atribuye esa designación a la asamblea legislativa autonómica o, en su defecto, a la institución que señala.
Los presupuestos son la previsión organizada de ingresos y gastos públicos. Además de ejercer la potestad legislativa del Estado, las Cortes aprueban sus presupuestos y controlan la acción del Gobierno. Controlar significa examinar su actuación y exigir explicaciones mediante los mecanismos establecidos. Por tanto, su trabajo comprende más que aprobar leyes.
Un parlamento es una institución representativa que desempeña funciones legislativas. «Asamblea legislativa» también es una denominación utilizada para instituciones de este tipo. Las Cortes Generales son el parlamento estatal; el nombre de cada institución y su ámbito permiten situarla. El mapa institucional de Euskadi se desarrolla en la ficha 5.
- Congreso
- Participa en la legislación y el control del Gobierno.
- Senado
- Cámara de representación territorial.
El Gobierno y las decisiones del Consejo de Ministros
Gobernar consiste en dirigir la acción política y ejercer las funciones ejecutivas atribuidas. El Gobierno del Estado dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. La Administración es la organización pública mediante la que se desarrollan tareas y servicios públicos. Aunque el Gobierno la dirige, las palabras Gobierno y Administración designan realidades diferentes.
El Gobierno está compuesto por el presidente, los vicepresidentes, cuando los haya, y los ministros. El Consejo de Ministros es la reunión de sus miembros para ejercer conjuntamente las funciones que la ley le atribuye. Entre ellas están aprobar proyectos de ley, aprobar el proyecto de presupuestos del Estado y aprobar determinados reglamentos.
Un proyecto de ley es una propuesta que debe recorrer el procedimiento legislativo para convertirse en ley. Que el Consejo de Ministros apruebe un proyecto y lo remita a las Cortes significa que impulsa esa propuesta. Esa aprobación del proyecto no equivale a la aprobación de la ley. Con los presupuestos ocurre una distinción semejante: el Gobierno prepara y aprueba el proyecto, mientras que las Cortes aprueban los presupuestos.
La dirección política consiste en fijar y conducir la actuación del Gobierno dentro de sus atribuciones. Esa capacidad está sometida a límites: la Constitución exige que ejerza la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con ella y con las leyes.
- Gobierno
- Dirige la política y la Administración.
- Consejo de Ministros
- Sus miembros adoptan conjuntamente las decisiones atribuidas.
Leyes, reglamentos y normas del Gobierno con rango de ley
Un reglamento es una norma que se dicta al ejercer la potestad reglamentaria. Puede desarrollar una ley y concretar su ejecución dentro del marco legal. El Gobierno del Estado tiene esa potestad, y el Consejo de Ministros aprueba reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes. La distinción útil es esta: elaborar una ley y aprobar un reglamento son formas diferentes de producir normas, con atribuciones y límites distintos.
El rango de ley es la posición jurídica propia de las leyes y de determinadas normas a las que la Constitución reconoce esa posición. El Gobierno puede dictar normas con rango de ley en supuestos específicos. La delegación legislativa es una autorización de las Cortes para que el Gobierno lo haga sobre una materia concreta. Debe ser expresa, establecer un plazo y respetar los límites constitucionales. No puede incluir las materias reservadas a ley orgánica. El Consejo de Ministros aprueba los reales decretos legislativos mediante los que se ejerce esa delegación.
Un real decreto-ley es una disposición legislativa provisional que el Gobierno puede dictar ante una necesidad extraordinaria y urgente. Tiene límites materiales: no puede afectar a las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades regulados en el título primero de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. El Congreso debe pronunciarse sobre su convalidación, que permite mantenerlo, o su derogación, que lo deja sin efecto, dentro de los treinta días siguientes a su promulgación.
La denominación real decreto no equivale a real decreto-ley. Tampoco deben confundirse el real decreto-ley y el real decreto legislativo: responden a fundamentos distintos. La ficha 2 explica cómo se relacionan estas normas.
- Ley
- La aprueba el parlamento mediante el procedimiento legislativo.
- Reglamento
- Se aprueba al ejercer la potestad reglamentaria.
No confundir
Puedes comparar estas funciones siguiendo una medida pública. Las Cortes establecen mediante una ley el marco de actuación. El Gobierno dirige su puesta en práctica y puede aprobar reglamentos dentro de ese marco. Un juzgado o tribunal resuelve un conflicto que llegue a él por el procedimiento correspondiente. La comparación ayuda a distinguir responsabilidades: aprobar la regla, dirigir su ejecución y juzgar una controversia son decisiones diferentes. Además, las Cortes controlan al Gobierno, y este puede impulsar leyes presentando proyectos. Hay separación de funciones y también relaciones entre instituciones.
- Parlamento
- Institución representativa con funciones legislativas.
- Asamblea legislativa
- Otra denominación institucional de este tipo.
Un ejemplo cotidiano
Imagina este ejemplo ficticio: una ayuda estatal para comprar material de estudio se organiza mediante una ley y un reglamento que desarrolla sus condiciones. Sus bases, las reglas específicas de la ayuda, exigen cumplir determinados requisitos y prevén cómo seleccionar solicitudes cuando el dinero disponible no alcanza para todas.
Ane presenta su solicitud ante la Administración encargada de tramitarla. No la presenta al Congreso ni al Consejo de Ministros: participar en la creación de las normas o dirigir la política no equivale a tramitar cada petición. La Administración examina su caso conforme a las reglas aplicables. Presentar la solicitud no supone obtener automáticamente la ayuda.
Si Ane recibe una respuesta desfavorable, tendrá que atender a las vías de reclamación correspondientes. Si el conflicto llega a un juzgado por el cauce procedente, este ejercerá la función de juzgar. Para entender la respuesta y cómo reclamar, puedes acudir a la ficha 9 y la ficha 10.
Qué debes recordar
- Las Cortes Generales están formadas por el Congreso y el Senado.
- Las Cortes hacen leyes, aprueban presupuestos y controlan al Gobierno.
- El Gobierno ejerce el poder ejecutivo y dirige la política y la Administración dentro del marco legal.
- Aprobar un proyecto de ley no equivale a aprobar una ley.
- Los juzgados y tribunales juzgan y hacen ejecutar lo juzgado.
Fuentes y revisión
Fuentes consultadas el 2026-10-07. Contenido revisado editorialmente y contrastado con las fuentes citadas. Preparación independiente; no es una publicación oficial.
- Constitución Española · a66. Ámbito: España.
- Constitución Española · a68. Ámbito: España.
- Constitución Española · a69. Ámbito: España.
- Constitución Española · a81. Ámbito: España.
- Constitución Española · a82. Ámbito: España.
- Constitución Española · a86. Ámbito: España.
- Constitución Española · a97. Ámbito: España.
- Constitución Española · a117. Ámbito: España.
- Ley 50/1997, del Gobierno · a1. Ámbito: Estado.
- Ley 50/1997, del Gobierno · a5. Ámbito: Estado.